Veľká korupcia, únos štátu a iné radosti

Autor Alina Mungiu-Pippidi september 2017 -

Prečo sa niektorým štátom darí potláčať korupciu a iným nie? Prečo nie všade pracuje verejná správa pre verejný záujem? Čo je to vlastne korupcia a odkiaľ sa v spoločnosti šíri – zdola alebo zhora?

Pod potláčaním korupcie (control of corruption) rozumieme schopnosť spoločnosti obmedziť individuálne korupčné správanie, definované ako nespravodlivé rozdeľovanie verejných statkov vedúce k neoprávnenému súkromnému zisku. Dôležitým cieľom je presadiť individuálnu morálnu integritu ako normu v politike a verejnej službe a stav, v ktorom štát nie je ovládaný partikulárnymi záujmami. Príklady úspešného aj neúspešného boja proti korupcii priniesla nedávna správa vypracovaná v rámci výskumného projektu ANTICORRP podporeného Európskou komisiou.

Široký tieň protekcionárstva a partikularizmu

Niektoré jasné dôkazy hovoria, že to, čo sa nazýva korupciou, je determinované kontextom správy vecí verejných (governance) a nie individuálnym správaním. Pre výskumníkov je zásadnou otázkou, prečo niektoré spoločnosti dosiahli vo svojom vývoji vysoko etický prístup k správe spoločných vecí a potlačili výskyt korupcie – a iné nie.

Protikorupčné stratégie sú väčšinou navrhnuté tak, že riešia úplatkárstvo. Z celkového pohľadu je však úplatkárstvo len špička ľadovca. Podľa kvalifikovaných výskumov predstavuje zásadný problém v prvom rade protekčné zvýhodňovanie (favouritism) a presadzovanie súkromných záujmov vo verejnej správe. Dve tretiny zo 114 000 respondentov prieskumu Globálneho barometra korupcie (GCB) z roku 2013 v 107 krajinách sa domnievajú, že protekcionárstvo je v ich krajine pravidlo, nie výnimka. Viac ako polovica je presvedčená, že ich vláda je v područí súkromných záujmov. Ale s úplatkom mala v sledovanom roku skúsenosť iba štvrtina opýtaných.

Protekcionárstvo vo verejnej správe, skorumpovanosť jej úradníkov a ovládanie štátu súkromnými záujmami sú rôzne aspekty „veľkej“ korupcie, ktorá bráni presadzovaniu výberu na základe schopností a poctivosti a nie konexií alebo privilégií. Vnímanie týchto javov respondentmi prieskumu GCB je vo vzájomnej korelácii. Verejnosť pociťuje korupciu prakticky vo všetkých zásadných aspektoch života, ako sú napr. vzdelávanie, kariéra a verejný život. V rámci nich ovplyvňuje mechanizmy možností kariérneho vzostupu, dosahovania individuálnych cieľov a zo širšieho pohľadu samotný spôsob, akým funguje štát.

Úplatky dajú tí, ktorých systém znevýhodňuje

Úplatkárstvo je síce v spoločnosti prítomné a súvisí s vnímaním celkovej korupcie, je však výsledkom zložitejšieho usporiadania a diferencovaného prístupu k výhodám. Kým pre „veľkú“ korupciu sú rozhodujúce štrukturálne faktory (Treisman 2000), úplatkárstvo je väčšinou podmienené okolnosťami. Prakticky každý človek je v stave ponúknuť úplatok v prostredí, kde prekvitá korupcia a sociálny determinizmus je silnejší ako jednotlivec.

Inými slovami, tam, kde pravidlá hry určujú partikulárne záujmy, sa podplácanie stáva spôsobom, ako čeliť iným druhom zvýhodňovania – napríklad, keď si jednotlivec alebo firma, ktorá nie je súčasťou určitej siete privilegovaných, musí svoj prístup „dnu“ kupovať. V takom prostredí je protekčné zvýhodňovanie oveľa rozšírenejšie ako podplácanie a nie je medzi nimi skoro žiadna štatistická korelácia. Z tej časti respondentov GCB 2013, ktorí sa nazdávali, že verejná služba v ich krajine je veľmi alebo úplne skorumpovaná (čiže z väčšiny), viac ako dve tretiny mali na mysli protekcionárstvo, teda získavanie privilégií na základe klientelizmu, nepotizmu a konexií.

S uvedenými výsledkami súvisí aj neprekvapivé zistenie, že tí, čo dávajú úplatky v prostredí veľkej korupcie, v prieskume uviedli nižšiu spokojnosť so službami verejnej správy. Tú totiž musia „podmazávať“ – poskytovať dodatočný poplatok za to, aby s ňou vybavili svoje veci. Pre tých, ktorí sú od moci ďalej, je teda motiváciou podplácania väčšinou snaha o rovnocenný prístup k určitej službe a vyrovnanie šance s tými, ktorí majú konexie.

Dobrou ilustráciou je situácia vo verejnom zdravotníctve. Iba 36 % ľudí v západoeurópskom „jadre“ EÚ si myslí, že zaobchádzanie pri liečbe s rôznymi pacientmi je nerovnaké . V skupine stredomorských krajín je to už 42 % a v pristupujúcich a kandidátskych krajinách 47 %. Až 53-percentný podiel respondentov, ktorí vnímajú nerovnaké zaobchádzanie v zdravotníctve, je však v nových členských štátoch EÚ (tabuľka 1).

Protekcia – brána ku kariére

Krajiny, ktoré nedostatočne potláčajú korupciu, trpia jej vážnymi sociálno-ekonomickými dôsledkami. Vysoký stupeň korupcie spôsobuje odlev mozgov; veľká časť z najvzdelanejších ľudí odchádza do viac „meritokratických“ krajín, teda tam, kde môžu bez prekážok uplatniť svoju kvalifikáciu a rozbehnúť kariéru. Investície ich domovskej krajiny do vzdelávania potom vychádzajú nazmar a v konečnom dôsledku tým trpí jej ekonomický rozvoj (Mungiu-Pippidi 2013, Ariu a Squicciarini 2013).

Korupcia generuje vysoké náklady obetovanej príležitosti vinou narušenej či chýbajúcej spravodlivej súťaže v kľúčových oblastiach – od prijímania na školy po zamestnávanie vo verejnom sektore; od protekčného rozdeľovania verejných prostriedkov po nerovný prístup k platiteľom daní. V QOG (Quality of Government) prieskume projektu ANTICORRP z roku 2013 na vzorke 88 000 Európanov sa iba občania v krajinách severnej/západnej Európy väčšinovo stotožnili s tvrdením, že kariérny postup vo verejnom alebo súkromnom sektore je z väčšej časti založený na tvrdej práci a kompetentnosti. Pre zvyšok Európy sa zdá byť vstupenkou k úspechu v ich spoločnosti protekčné zvýhodňovanie spojené s konexiami – teda najškodlivejšia (a najrozšírenejšia) forma korupcie (Charron 2013).

Únos štátu a beztrestnosť elít

Tak ako správanie jednotlivca musí byť vnímané v kontexte štýlu spravovania vecí verejných, aj štát treba chápať v kontexte danej spoločnosti. Rozdelenie zdrojov v spoločnosti odráža jednak „vzdialenosť od moci“, jednak dominantný mechanizmus výmeny (exchange mode) postavený buď na výkonnosti (trh), alebo na dobývaní renty (násilie, korupcia).

V spoločnosti, kde dominuje partikularizmus, bude protekčné zvýhodňovanie hlavným kritériom rozdeľovania zdrojov. Bude tam rozšírené využívanie konexií všetkého druhu, výmeny „láskavostí“ a peňažných stimulov. Partikularizmus v spoločnosti pracuje v prospech tých, ktorí majú k dispozícii viac mocenských zdrojov. Slabší pritom majú svoju obranu – ak pociťujú, že sú znevýhodnení, vyhľadávajú protekciu, uchyľujú sa k podvádzaniu, podplácaniu, daňovým únikom a plejáde ďalších praktík na eliminovanie nerovností (Scott 1972).

Elity v spoločnostiach s vysokou mierou partikularizmu využívajú „kultúru beztrestnosti“. Ňou si zvyšok populácie, pozorujúci ich správanie, zasa ospravedlňuje vlastné neetické správanie. Rôzne prepojené vertikálne a horizontálne výmenné siete v takejto spoločnosti ďalej udržiavajú partikularistický charakter transakcií (della Porta a Vanucci 1999) a systémový rozmer celého problému (Johnston 2005).

Najväčší hráči v takýchto spoločnostiach sa zmocňujú štátu a s jeho pomocou nasmerujú distribúciu verejných prostriedkov k sebe, svojim spojencom a klientom. Robia to buď otvorene v rámci neopatrimoniálnych režimov (t. j. pri legálnom dedení moci), alebo skrytejšie v režimoch, v ktorých formálne existuje súťaž o moc, ale faktickým pravidlom hry je aj tak partikularizmus.

Korupcia a slobodné voľby: volič je... nedôležitý

Predmetom výskumu ANTICORRP bol aj vzťah medzi mierou korupcie, ako ju indikuje Svetová banka, a konaním slobodných volieb v danej krajine, ktoré zasa sleduje organizácia Freedom House. Výsledok v hlavných črtách vyjadruje tabuľka (tab. 2), ktorá o. i. rozlišuje tri stupne z hľadiska úrovne (potláčania) korupcie. Najpriaznivejší stupeň, ktorý možno označiť ako univerzalizmus, teda režim s účinným potláčaním korupcie, je prítomný v 35 demokraciách so slobodnými voľbami v hornom tercile a iba v troch nedemokratických režimoch: v Katare, Spojených arabských emirátoch a Singapure. Priemerné skóre všetkých demokracií, nekorupčných aj korupčných, je výrazne lepšie ako to „nedemokratické“ (5,33 oproti 3,06 – údaje za rok 2012). Pritom však počet neopatrimoniálnych režimov v dvoch spodných terciloch (krajiny s „korupčným“ a „veľmi korupčným“ prostredím) je približne rovnaký ako počet korupčných a veľmi korupčných demokratických krajín.

Etický univerzalizmus sa zdá byť viac ideálom ako reálnym spôsobom vykonávania správy vecí verejných, keďže skóre potláčania korupcie nad hodnotou 9 (na stupnici od 0 do 10) dosiahli iba škandinávske krajiny (Dánsko, Nórsko, Švédsko, Fínsko), Austrália, Nový Zéland, Švajčiarsko, Holandsko, Luxembursko a Singapur. Patria do širšej hornej skupiny, ktorá je z civilizačného hľadiska pomerne kompaktná – sú v nej najmä západoeurópske a anglosaské krajiny, ako aj niektoré ich bývalé kolónie spolu s Japonskom. Strednú skupinu krajín, v ktorej stále zápasia princípy partikularizmu a univerzalizmu, tvorí 22 krajín vrátane Slovenska (index v r. 2013: 5,12) a Českej republiky (5,38).

Alina Mungiu-Pippidi, riaditeľka Európskeho výskumného centra pre potláčanie korupcie a budovanie štátu, Berlín

Článok vznikol na báze príspevku „Why Control of Corruption Works – When it Does“ (2015) vypracovaného v rámci projektu ANTICORRP, v spolupráci so Školou komunikácie a médií, n. o., Bratislava.

Literatúra:

Ariu, A., Squicciarini, M. P. (2013): The Balance of Brains – Corruption and Migration“; EMBO reports, 14.

Charron, N. (2013): European Perceptions of Quality of Government: A Survey of 24 Countries. In: A. Mungiu-Pippidi (ed.) The Anticorruption Report, Vol. 1: Controlling Corruption in Europe; Berlin, Barbara Budrich Publishers.

della Porta, D., Vannucci, A. (1999): Corrupt Exchanges: Actors, Resources, and Mechanisms of Political Corruption; New York, Walter de Gruyter.

Mungiu-Pippidi, A. (2013): Global Comparative Trend Analysis Report; ANTICORRP project.

Mungiu-Pippidi, A. (2014): Why Control of Corruption Works – When it Does; ANTICORRP project. In: A. Mungiu-Pippidi (ed.) The Anticorruption Report, Vol. 2: The Anticorruption Frontline; Berlin, Barbara Budrich Publishers.

Neild, R. R. (2002): Public Corruption: The Dark Side of Social Evolution. London, Anthem Press.

Scott, J. C. (1972): Political Corruption; Englewood Cliffs, N.J., Prentice-Hall.

Treisman, D. (2000): The Causes of Corruption: a Cross-National Study’. Journal of Public Economics, 76 (3).